Agenda verde: qué es, qué compromisos incluye y dónde está fallando

Agenda verde designa el conjunto de compromisos, normas y programas de inversión con los que gobiernos y organismos internacionales han fijado la reducción de emisiones como objetivo de política pública. No es un documento único sino una superposición de marcos con distinto alcance y distinta exigibilidad.

Los marcos que la componen

El Acuerdo de París de 2015 es el techo. Establece el objetivo de mantener el aumento de la temperatura media global muy por debajo de dos grados respecto a los niveles preindustriales, con el esfuerzo puesto en no superar uno y medio.

Su rasgo característico, y su debilidad, es el mecanismo: cada Estado presenta sus propias contribuciones determinadas a nivel nacional, las revisa al alza cada cinco años y no existe sanción por incumplimiento. El acuerdo funciona por presión entre pares y por transparencia en la información, no por coerción.

En el plano regional, el Pacto Verde Europeo es el programa más desarrollado. Fija la neutralidad climática para 2050 como objetivo jurídicamente vinculante, y su instrumento con más efecto medible no es normativo sino de mercado: el sistema de comercio de derechos de emisión, que pone precio a la tonelada de CO₂ y que se ha extendido a nuevos sectores.

El problema de los relojes

La dificultad central de la agenda es de calendario, y se plantea rara vez en estos términos.

Los objetivos climáticos se fijan a treinta años. Las decisiones de inversión en producción de hidrocarburos se toman a cinco o diez, con proyectos que necesitan producir durante dos décadas para amortizarse. Un inversor que anticipa una demanda decreciente deja de comprometer capital mucho antes de que esa demanda caiga efectivamente.

Si la inversión se contrae más rápido que el consumo, el resultado no es una transición ordenada sino escasez y precios altos, que es precisamente la condición en la que el apoyo social a la propia agenda se erosiona. Varios episodios recientes de volatilidad energética se han leído en esa clave.

Quién paga

La cuestión distributiva atraviesa todas las negociaciones, porque los países que aportaron la mayor parte de las emisiones acumuladas no son los que sufren los efectos más severos. El compromiso financiero que más se cita procede de la cumbre de Copenhague de 2009: los países desarrollados se comprometieron a movilizar 100.000 millones de dólares anuales para 2020 destinados a mitigación y adaptación en países en desarrollo. La OCDE, que lleva la contabilidad, situó el cumplimiento efectivo en 2022, dos años después de la fecha pactada, y buena parte de esa cifra corresponde a préstamos y no a transferencias.

Sobre el cumplimiento de los objetivos de emisiones, el instrumento de control que sí existe es el balance global periódico. El primero se cerró en la COP28 de Dubái en 2023 y concluyó que la trayectoria agregada de los compromisos nacionales no alcanzaba el objetivo de temperatura fijado por el propio Acuerdo de París.

La tercera pieza es el fondo de pérdidas y daños, acordado en la COP27 de Sharm el Sheij en 2022 tras tres décadas de reclamación por parte de los países más expuestos y puesto en funcionamiento en la COP28. Es la primera vez que la responsabilidad histórica se reconoce de forma explícita en un mecanismo financiero. Su objeto no es reducir emisiones ni financiar adaptación, sino compensar daños ya producidos, y las promesas iniciales de aportación quedaron muy por debajo de las estimaciones de necesidad que manejan las propias agencias de Naciones Unidas.

Cuando la norma climática se convierte en política comercial

El instrumento que ha trasladado la discusión del terreno ambiental al comercial es el ajuste en frontera por carbono que la Unión Europea aprobó en 2023. Su lógica responde a una objeción antigua: si un productor europeo paga por la tonelada de CO₂ y su competidor exterior no, la norma no reduce emisiones, las traslada de sitio junto con la fábrica. El mecanismo grava por tanto el contenido de carbono de las importaciones en un grupo de sectores intensivos, entre ellos el acero, el aluminio, el cemento, los fertilizantes y la electricidad.

Su calendario separa dos fases, y ahí está la fricción. Desde octubre de 2023 los importadores solo declaran las emisiones asociadas a lo que introducen; el pago efectivo empieza en 2026, a medida que se retiran los derechos gratuitos que esos mismos sectores recibían dentro del mercado europeo de emisiones.

La objeción de los países exportadores no es sobre el objetivo sino sobre quién fijó la regla. India, Brasil, Sudáfrica y China lo han presentado en foros multilaterales como una barrera unilateral que impone un estándar europeo a industrias que no participaron en su diseño y que llegan al problema con una responsabilidad histórica menor. Es la misma discusión distributiva de las cumbres, trasladada a un expediente aduanero, donde no se negocia por consenso sino que se aplica.

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