Hungría y los poderes de excepción: cómo se gobierna por decreto

El 30 de marzo de 2020, el parlamento húngaro aprobó una ley que autorizaba al gobierno a legislar por decreto durante el estado de peligro declarado por la pandemia, sin fecha de terminación y con la facultad de suspender la aplicación de leyes vigentes.

La norma incluía además un tipo penal sobre la difusión de información falsa capaz de obstaculizar la respuesta sanitaria, con penas de prisión, cuya redacción organizaciones de prensa consideraron lo bastante amplia como para desincentivar la cobertura crítica.

El episodio se citó de inmediato en el debate europeo sobre el Estado de derecho, y su interés no se agota en la pandemia: plantea una cuestión general sobre qué ocurre cuando los poderes de excepción dejan de ser excepcionales.

El contexto previo

La cuestión húngara no empezó en 2020. Desde 2010, con mayorías parlamentarias de dos tercios que permitían reformar la constitución, el gobierno de Fidesz introdujo cambios que las instituciones europeas y la Comisión de Venecia del Consejo de Europa han examinado de forma reiterada.

Los principales fueron una nueva Ley Fundamental aprobada en 2011 sin consenso con la oposición, una reforma del Tribunal Constitucional que redujo su competencia sobre materia presupuestaria y amplió el número de magistrados, una rebaja de la edad de jubilación de los jueces que provocó una renovación masiva de la judicatura, una reordenación del mapa mediático con concentración de medios en manos de grupos afines, y sucesivas modificaciones del sistema electoral.

El término que la ciencia política aplica a ese conjunto es «retroceso democrático»: no una ruptura del orden constitucional sino una acumulación de reformas individualmente defendibles cuyo efecto agregado reduce los contrapesos. Su rasgo característico es que cada paso se produce mediante procedimientos formalmente legales.

Qué pasó con la ley de 2020

La autorización se derogó en junio de aquel año, y en la práctica se sustituyó por un régimen equivalente: una nueva figura de emergencia sanitaria que mantenía la capacidad de decreto, prorrogada después en sucesivas ocasiones y ampliada más tarde con la declaración de un estado de peligro por el conflicto en Ucrania.

Ese es el punto que hace el caso relevante. La objeción no era el uso de poderes extraordinarios durante una emergencia real —prácticamente todos los Estados los emplearon— sino la ausencia de límite temporal y la sustitución de un régimen excepcional por otro sin retorno a la normalidad parlamentaria.

La respuesta europea

La Unión dispone de tres instrumentos y ninguno resultó rápido.

El artículo 7 del Tratado, activado respecto a Hungría por el Parlamento Europeo en 2018, prevé como sanción última la suspensión del derecho de voto en el Consejo. Requiere unanimidad de los demás Estados miembros para llegar a esa fase, y con Polonia y Hungría respaldándose mutuamente ese umbral resultó inalcanzable. El procedimiento lleva años abierto sin desenlace.

Los procedimientos de infracción ante el Tribunal de Justicia han producido sentencias concretas (sobre la jubilación de los jueces, sobre la ley de educación superior que afectó a la Universidad Centroeuropea, sobre la normativa de organizaciones financiadas desde el extranjero) con cumplimiento desigual.

La condicionalidad presupuestaria, en vigor desde 2021, es el mecanismo que sí ha tenido efecto medible: permite suspender fondos europeos cuando las deficiencias del Estado de derecho afectan a la gestión del presupuesto de la Unión. Su aplicación bloqueó miles de millones destinados a Hungría y produjo compromisos de reforma que se han cumplido parcialmente.

La lección que la mayoría de los análisis extrae es que los instrumentos políticos fracasaron y el financiero funcionó, lo que dice algo sobre dónde reside la capacidad real de la Unión sobre sus miembros.

Por qué el caso importa más allá de Hungría

Tres razones se citan de forma recurrente.

La primera es de diseño institucional: la Unión se construyó asumiendo que sus miembros serían democracias consolidadas y no previó un mecanismo eficaz para el caso contrario. La condicionalidad presupuestaria es un remedio encontrado sobre la marcha, no un sistema pensado.

La segunda es la naturaleza del fenómeno. Un golpe de Estado es visible y activa respuestas automáticas; una erosión gradual mediante reformas legales no cruza ningún umbral identificable, y esa ausencia de momento crítico es precisamente lo que la hace difícil de contrarrestar.

La tercera es la cuestión de los poderes de excepción, que excede a cualquier país. Todos los ordenamientos los prevén, y todos afrontan el mismo problema: quién decide cuándo termina la emergencia, y qué queda del control parlamentario si esa decisión corresponde a quien se beneficia de que continúe.

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