La diplomacia cultural de la Unión Europea: instrumentos y límites

La cultura ocupa en la política exterior europea una posición peculiar: es uno de sus instrumentos más eficaces y a la vez el que menos se planifica como tal, porque la competencia sobre política cultural sigue siendo mayoritariamente nacional.

El concepto que enmarca el asunto es el de poder blando, formulado por Joseph Nye: la capacidad de obtener resultados por atracción en lugar de por coerción o pago. Europa dispone de esa capacidad en una medida difícil de igualar (lengua, universidades, patrimonio, industrias creativas, modelo de bienestar), y su dificultad no está en tenerla sino en convertirla en objetivos.

Los instrumentos que funcionan

Erasmus es probablemente el programa europeo con más impacto acumulado por euro invertido. Desde 1987 ha movilizado a millones de estudiantes, y los estudios sobre sus efectos documentan mayor movilidad laboral posterior, mayor identificación con la ciudadanía europea y —el hallazgo que más se cita— una proporción sustancial de parejas transnacionales entre participantes. Su extensión a países no comunitarios lo convierte también en un instrumento exterior.

Los institutos culturales nacionales son la red operativa: el Instituto Cervantes, el Goethe-Institut, el Institut français, el British Council y sus equivalentes suman centenares de centros en todo el mundo. Enseñan lengua, programan actividades y funcionan como puntos de contacto permanentes. Desde 2006 coordinan actuaciones a través de la red EUNIC, aunque cada uno responde a su propio ministerio.

El patrimonio ha ganado peso como asunto de política exterior tras la destrucción deliberada en zonas de conflicto (los mausoleos de Tombuctú, Palmira, los budas de Bamiyán). La sentencia de la Corte Penal Internacional sobre el caso de Tombuctú, la primera que trató la destrucción de patrimonio cultural como crimen de guerra, marcó un precedente que la diplomacia europea ha respaldado activamente.

La regulación cultural. La excepción cultural, defendida sobre todo por Francia, ha mantenido los bienes culturales fuera de la liberalización plena en los acuerdos comerciales, y las cuotas de obra europea en plataformas audiovisuales son la versión contemporánea de esa doctrina.

Los límites

El primero es competencial. La Unión solo tiene competencia de apoyo en materia cultural: puede coordinar y financiar, no armonizar. Veintisiete políticas culturales nacionales, con sus propias prioridades y sus propias redes, no producen una estrategia única por muy bien que se coordinen.

El segundo es de medición. El poder blando no tiene indicadores fiables. Es imposible atribuir una decisión política a la existencia de un lectorado de español en una universidad o al recuerdo de un intercambio universitario. Esa dificultad hace que estos programas sean los primeros candidatos al recorte cuando se ajustan presupuestos, pese a ser comparativamente baratos.

El tercero es de coherencia. La atracción se erosiona cuando el discurso y la práctica divergen. La política migratoria europea, el trato a solicitantes de asilo en las fronteras exteriores y la asimetría en el acceso a vacunas durante la pandemia son ejemplos que se citan con frecuencia en el debate del Sur global, y ningún programa cultural compensa esa percepción.

La competencia

El terreno ha dejado de ser exclusivo. China desplegó los Institutos Confucio en universidades de todo el mundo, con un modelo distinto: en lugar de centros propios, acuerdos con instituciones anfitrionas, lo que abarató la expansión y generó al mismo tiempo controversias sobre libertad académica que llevaron al cierre de varios en Europa y Norteamérica.

Corea del Sur es el caso más estudiado de política cultural exterior deliberada y exitosa. El apoyo público sostenido a las industrias creativas (música, series, cine) desde los años noventa produjo una influencia global que ha mejorado de forma medible la percepción del país y ha arrastrado exportaciones de otros sectores.

Turquía, los Estados del Golfo y Rusia han desarrollado sus propios instrumentos, desde series de televisión de amplia difusión regional hasta museos internacionales y medios en varios idiomas.

Qué distingue el caso europeo

Frente a esos modelos, el europeo tiene una diferencia estructural: es el menos dirigido. Los institutos culturales nacionales conservan autonomía de programación, las universidades deciden sus propios convenios y la producción cultural no responde a una estrategia estatal.

Esa dispersión es una debilidad para quien busque una política coordinada y, al mismo tiempo, la fuente de su credibilidad. Un programa cultural que se percibe como propaganda pierde exactamente la cualidad que lo hacía eficaz, y la ausencia de dirección centralizada es lo que permite que la atracción europea no se lea como una operación de influencia.

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