La Constitución española de 1978: cómo se redactó y qué establece

La Constitución española se aprobó en referéndum el 6 de diciembre de 1978, con una participación en torno al 67 % y un apoyo cercano al 88 % de los votos emitidos. Es la norma fundamental española de mayor vigencia desde la de 1876 y el resultado de un proceso deliberadamente consensual.

Su rasgo más característico —y el origen tanto de su longevidad como de sus problemas— es que no resolvió las cuestiones sobre las que no había acuerdo. Las formuló de manera lo bastante abierta como para que todas las partes pudieran firmarlas, y remitió su desarrollo a la legislación posterior y a la interpretación del Tribunal Constitucional.

Cómo se redactó

Las elecciones de junio de 1977, las primeras libres desde 1936, produjeron unas Cortes que asumieron funciones constituyentes sin haber sido elegidas formalmente para ello.

La ponencia constitucional la formaron siete diputados que la memoria colectiva española conoce como los padres de la Constitución: tres de Unión de Centro Democrático (Gabriel Cisneros, Miguel Herrero de Miñón y José Pedro Pérez-Llorca), Gregorio Peces-Barba por el PSOE, Manuel Fraga por Alianza Popular, Jordi Solé Tura por el PCE y Miquel Roca por la minoría catalana.

Trabajaron a puerta cerrada durante 1977 y 1978. La ausencia de un representante del nacionalismo vasco en la ponencia es un dato que pesa en el debate posterior: el PNV pidió la abstención en el referéndum, y en el País Vasco la participación fue notablemente inferior a la media estatal.

Qué establece

El texto define España como un Estado social y democrático de derecho, con la monarquía parlamentaria como forma política. Consagra un catálogo amplio de derechos fundamentales, con garantías reforzadas para los del Título I, sección primera, protegibles mediante recurso de amparo.

Establece la división de poderes, un sistema parlamentario bicameral, y crea el Tribunal Constitucional y la figura del Defensor del Pueblo, ambos inspirados en modelos alemán y escandinavo respectivamente.

La aconfesionalidad del Estado se formuló también con la ambigüedad característica del texto: ninguna confesión tendrá carácter estatal, pero los poderes públicos mantendrán relaciones de cooperación con la Iglesia católica, mencionada expresamente.

El Título VIII y el Estado autonómico

La parte más singular es la organización territorial, y es singular porque no define un modelo cerrado sino un procedimiento.

La Constitución no enumera las comunidades autónomas ni fija sus competencias. Establece un mecanismo por el que provincias limítrofes con características comunes pueden constituirse en comunidad autónoma, y dos vías de acceso: una rápida, reservada en la práctica a los territorios que habían plebiscitado estatutos durante la Segunda República (Cataluña, País Vasco y Galicia), y otra lenta para el resto.

El resultado no estaba escrito en el texto. Se conoció como «café para todos»: la generalización del modelo autonómico a diecisiete comunidades, cuando lo que muchos redactores anticipaban era una descentralización asimétrica limitada a unas pocas.

Esa indefinición explica buena parte de la conflictividad posterior. El reparto competencial se ha construido mediante estatutos sucesivos, leyes orgánicas y, sobre todo, sentencias del Tribunal Constitucional, que ha ejercido de legislador territorial de hecho.

La disposición adicional primera, que ampara los derechos históricos de los territorios forales, sostiene el concierto económico vasco y el convenio navarro, un régimen de financiación distinto del que rige para las demás comunidades.

Las dos reformas

En casi cinco décadas, el texto se ha modificado dos veces, y ambas por exigencia externa.

La primera, en 1992, añadió dos palabras al artículo 13.2 para permitir el sufragio pasivo de los ciudadanos comunitarios en las elecciones municipales, requisito del Tratado de Maastricht.

La segunda, en 2011, reescribió el artículo 135 para introducir el principio de estabilidad presupuestaria y la prioridad absoluta del pago de la deuda pública. Se tramitó en pocas semanas, en plena crisis de deuda soberana y con presión explícita de las instituciones europeas, mediante acuerdo entre PSOE y PP y sin referéndum.

El contraste entre esas dos reformas y las que no se han hecho es el dato central. No se ha reformado el Senado, cuya conversión en cámara de representación territorial se propone desde los años ochenta. No se ha actualizado el orden de sucesión a la Corona, que mantiene la preferencia del varón. No se ha cerrado el modelo territorial. Y no se ha incorporado la mención a la Unión Europea, ausente porque España aún no era miembro en 1978.

Por qué no se reforma

La explicación no es solo política, es también procedimental. El artículo 168 establece que la reforma de la parte más sensible del texto (el título preliminar, los derechos fundamentales o la Corona) requiere mayoría de dos tercios de ambas cámaras, disolución inmediata de las Cortes, ratificación por las nuevas cámaras con la misma mayoría y referéndum obligatorio.

Es uno de los procedimientos de reforma más rígidos del constitucionalismo comparado. Esa rigidez ha protegido el texto de mayorías coyunturales y, al mismo tiempo, ha convertido cualquier actualización en una operación política de tal envergadura que ningún gobierno la ha emprendido.

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