La política exterior y de defensa de la UE: idealismo y realpolitik

La Unión Europea se ha descrito a sí misma durante décadas como una potencia normativa: un actor que influye en el mundo exportando reglas, estándares y valores más que proyectando fuerza. Esa autodefinición no es solo retórica (el llamado efecto Bruselas, por el que las normas europeas se convierten de facto en estándares globales, es real en protección de datos, competencia y regulación de productos), pero convive con una arquitectura institucional que limita severamente su capacidad de actuar como potencia clásica.

La tensión entre esas dos dimensiones, el idealismo normativo y la realpolitik, es el rasgo estructural de la política exterior europea.

Cómo funciona: la unanimidad como regla

La Política Exterior y de Seguridad Común nació con el Tratado de Maastricht de 1992 y se reformó con el de Lisboa de 2009, que creó la figura del Alto Representante y el Servicio Europeo de Acción Exterior, un cuerpo diplomático con delegaciones en todo el mundo.

Pero mantuvo el rasgo decisivo: en política exterior se decide por unanimidad. A diferencia del mercado interior o del comercio, donde rige la mayoría cualificada y la Comisión negocia en nombre de todos, cada Estado miembro conserva un veto sobre las declaraciones, las sanciones y las misiones.

Las consecuencias son visibles. Declaraciones sobre derechos humanos bloqueadas por un solo país con intereses comerciales en juego; paquetes de sanciones retrasados semanas por negociaciones internas; posiciones sobre el reconocimiento de Kosovo imposibles de adoptar porque cinco Estados miembros no lo reconocen.

La reforma de esa regla se discute periódicamente. Nunca se aprueba, porque modificarla exigiría precisamente la unanimidad de quienes perderían el veto.

Los instrumentos que sí funcionan

Sería inexacto concluir que la Unión carece de política exterior. Tiene instrumentos potentes, solo que no son los de una potencia militar.

La ampliación ha sido históricamente su herramienta más transformadora. La perspectiva de adhesión ha inducido reformas profundas en países candidatos (judiciales, económicas, de derechos) que ninguna presión externa habría conseguido. Su eficacia depende de que la promesa sea creíble, y se debilita cuando el proceso se percibe como indefinido.

El comercio es competencia exclusiva de la Unión y se negocia con mayoría cualificada, lo que la convierte en un actor de primer orden. Los acuerdos comerciales incluyen cláusulas sobre derechos laborales, medioambientales y de derechos humanos.

La regulación proyecta influencia sin necesidad de acuerdo político. Una empresa que quiere vender en el mercado europeo cumple las reglas europeas, y con frecuencia le resulta más barato aplicarlas globalmente que mantener dos sistemas.

Las sanciones se han convertido en el instrumento de política exterior más utilizado de la última década, pese a requerir unanimidad.

La defensa: el asunto pendiente

En materia militar, la Unión parte de una realidad que no ha cambiado desde 1949: la defensa colectiva de la mayoría de sus miembros es competencia de la OTAN, y esa duplicidad ha condicionado cada intento de construir capacidad europea propia.

El primer intento, la Comunidad Europea de Defensa, fracasó en 1954 cuando la Asamblea Nacional francesa se negó a ratificarla. Desde entonces se han desarrollado la Política Común de Seguridad y Defensa, con misiones civiles y militares de gestión de crisis (formación, vigilancia marítima, capacitación), la Cooperación Estructurada Permanente de 2017 y el Fondo Europeo de Defensa.

Ninguno de esos instrumentos constituye un ejército europeo, y no se plantean como tal. El problema práctico que sí abordan es la fragmentación industrial: los ejércitos europeos operan un número de modelos distintos de carro de combate, avión y fragata que multiplica los costes de mantenimiento y dificulta la interoperabilidad.

El debate sobre la autonomía estratégica, impulsado sobre todo desde París, atraviesa esa discusión. Su versión ambiciosa —capacidad de actuar sin Estados Unidos— choca con la posición de los Estados del este y del norte, para quienes cualquier cosa que debilite el vínculo transatlántico es un riesgo de seguridad directo. La versión moderada (reducir dependencias críticas en industria, energía y tecnología) sí ha ganado consenso.

Qué cambió desde 2022

La invasión rusa de Ucrania produjo movimientos que la literatura previa consideraba improbables.

La Unión adoptó paquetes de sanciones de una amplitud sin precedentes, incluida la exclusión de bancos rusos del sistema de mensajería financiera internacional y la congelación de activos del banco central ruso. Utilizó por primera vez el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz para financiar el envío de armamento letal a un tercer país, algo que su propio marco jurídico no contemplaba antes. Activó la Directiva de Protección Temporal, nunca usada desde su aprobación en 2001, para acoger a millones de refugiados ucranianos sin procedimiento individual de asilo.

Y reordenó su matriz energética en un plazo que casi nadie creía posible, reduciendo drásticamente la dependencia del gas ruso por tubería mediante gas licuado, ahorro y aceleración renovable.

A ello se sumaron dos consecuencias externas: Finlandia y Suecia ingresaron en la OTAN, y Ucrania y Moldavia obtuvieron el estatus de candidatas a la Unión, reactivando una política de ampliación que llevaba una década estancada.

Lo que no cambió

Las limitaciones estructurales siguen ahí. La unanimidad no se ha reformado. Las capacidades militares europeas dependen todavía de facilitadores estadounidenses en transporte estratégico, inteligencia y defensa antimisiles. Y la unidad ante Rusia no se ha trasladado a otros expedientes: en Oriente Medio, en la relación con China o en política migratoria, las posiciones nacionales siguen divergiendo.

La conclusión razonable es que la Unión actúa con eficacia cuando la amenaza es percibida como existencial y compartida, y vuelve a la parálisis cuando no lo es. Eso no la convierte en un actor irrelevante (su peso regulatorio y comercial es real y difícil de ignorar), pero sí explica por qué su influencia es asimétrica: enorme en las materias donde decide por mayoría, modesta en aquellas donde cada capital conserva su veto.

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